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2021年06月25日
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从“城市群”到“双城经济圈”
时间:2021-05-26 20:05:07  来源:城市化网  作者:李津逵 
  文/中国国际城市化发展战略研究委员会副主任、中国(深圳)综合开发研究院资深研究员 李津逵

  2020年10月16日,中央政治局会议审议了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,会议要求成渝地区“牢固树立一盘棋思想和一体化发展理念,健全合作机制,打造区域协作的高水平样板”。今年年初,中央财经委员会第六次会议首提“双城经济圈”新概念,在一年时间里总书记两次主持中央会议,讲双城圈,意义非同寻常。两次中央会议对“双城经济圈”的定位、目标、要求完全一致,第二次又增加了一句话:“打造区域协作的高水平样板”。看来,对成渝两市的发展阶段、两市为中心的两个城市圈、两圈之间的相互协作、两圈为中心的城市群在未来全球竞争中的定位,都需要重新审视。这大约就是中央将“城市群”概念转为“双城经济圈”概念的重要原因。
 
市场竞争是当前成渝地区核心动力

  成渝地区经济发展仍处在工业化的中期阶段,这个阶段必然是竞争为主的时代,竞争带来了成渝二十年来的高速发展,也将成为未来相当长时期内的主要发展动力。经济圈就是以市场配置资源的经济圈、市场圈,市场圈的核心动力就是竞争。

  2010年2月,住建部把直辖市重庆规划为五个国家中心城市,2016年4月国务院批复成渝城市群规划,成都相当于国家中心城市。2019年,国家发改委发布了全国近二十个城市群,将成渝与京津冀、长三角和粤港澳城市群并列为中国区域发展的第四极。

  一般来说区域城市化过程会经历三个阶段:中心城市发育成大都市、大都市带动腹地成为都市圈、都市圈与周围中小城市形成同城化的城市群。“双城经济圈”的判断符合实际,成都城区正在演化出成都城市圈,渝西地区正围绕主城形成渝西城市圈。两圈各自都还处在工业化中期阶段,并且由于两者距离近、腹地重合,就必然面临一个“双城记”的宿命。

  多年来成渝两地产业同构反复被人诟病,其实成渝之间还没到“错位发展”的阶段。回望1984年,国家放开家电定点生产的许可制度,各地家电企业群雄蜂起,为争夺市场大打价格战,即使一县之内的同类产品间也互相拉黑、血拼价格。那时候也曾有“错位发展”、“避免重复建设”的观点,但毫无意义。如今广东家电产量占全国近半,企业间的竞争渐渐转向了大数据支持的产品设计、智能制造、工业互联网等前沿科技,脱离了低档次的竞争阶段,在市场面前,“竞争中淘汰的才是重复建设”。

  成渝地区汽车产业是集中度最高的产业,成渝汽车产业占全国比重尚在20%,与其他地区相比并没有明显优势,重庆主车有大量的配套在四川,成都的主车有大量的配套在重庆,此时正需要通过竞争来优化产业链,任何自上而下“错位发展”的顶层设计都落不了地,一旦落地也会阻碍竞争。

  除了产业竞争,成渝两城也在争夺区域中心地位。在成渝城市群发育的过程中, “文无第一,武无第二”,两者相爱相杀,抢占西南地区的C位:高铁建设互不相让,“西成”对“西渝”,“成贵”对“渝贵”,“郑渝”对“京蓉”;空港与河港、金融中心、跨国公司的区域总部、自贸区、当然还有跨国公司的研发中心。在水铁联运的线路竞争中大打价格战,相关的各铁路局也加入竞争,把单个集装箱的运价补到原价的不足三成。竞争带来了浪费,但如果没有竞争会造成更大的浪费。

  古代社会技术进步缓慢,中国历史上东西南北各经济中心非常稳定。美国学者施坚雅从市场出发研究中国历史地理,发现一个有趣的现象:西北的西安,西南的成都,华南的广州都长期是中国的区域性中心,华北的北京是开封的接力,华东的南京与杭州则是风水轮流转,换句话说,从来没有一个地方是由同时代的双城来扮演区域中心的。

  工业革命以来,城市间竞争加剧,后起者可能通过新技术的平台一举上位,美国太平洋铁路西部的终点原来是塔柯玛,西雅图的商界自发组织起来将这条铁路打通到西雅图,百年后的今天人们都知道美国西北名城西雅图,而塔柯玛很多人都没听说过。美国东部的纽约长期受到来自新奥尔良碾压,那是北美第一大港。纽约人便历经磨难修建伊利运河,蒸汽轮船把纽约与五大湖等中西部腹地连接起来,从而崛起为美国首屈一指的经济中心。显然在蒸汽机、电动机、内燃机、计算机、互联网等新的技术平台出现的时候,区域经济中心的竞争就会出现新的变数,十年前重庆发展出笔记本、电脑、智能手机产业就是一例。甚至当城市群进一步扩大的时候,原有不同城市群的经济中心也一定会相遇、相争,决出大城市群的中心城市。上个世纪80年代,日本形成了“三湾一海”四个城市群,即东京湾、大阪湾、伊势湾和濑户内海,但是如今东京与大阪之间联系日益紧密,两者间的竞争也使大阪被东京甩出了几条街。

  那么,有没有多中心错位发展的城市群呢?中国华南的珠江三角洲,两千年来经济中心都是广州。鸦片战争之后出现了省港双城形态,香港成为中外贸易节点,广州成为南北贸易节点,错位发展,相安无事。深圳经济特区建立之后接受了来自香港的强大辐射,又得到来自全国的移民而迅速崛起,在广州与香港之间形成了一个竞争发展的新格局:香港跃升为亚洲的经济中心城市、广州稳坐华南的政治中心与经济中心、深圳在夹缝中突围成为中国的技术创新之城和金融中心之一。深圳的崛起对整个珠江三角洲,也就是粤港澳大湾区是创造了一个增量,并没有在存量中与穗港两城血拼。深圳创办了面向国内的证券市场、举办了高交会、吸引了来自全国各地的移民精英创办科技型民营企业,这个功能无论是香港和广州都从来没有扮演过。但是,深圳的产业特点是市场竞争而来,不是任何一级政府规划出来的。

  成都这座两千年来中国西南的经济中心,在近现代以来遭遇来自重庆的三轮竞争:第一轮是1891年,随着长江上游的被动开放,重庆和万州成为全川仅有的对外开放城市,这使得原来仅仅是川东武备道的重庆在1920年代人口已超过了成都;第二轮是1937年,这一年11月中旬日寇攻陷南京,11月20日国民政府坚决抗战移驻重庆,成为战时首都抗战时期的重庆,冒着日机的大轰炸人口却迅速增长,成为战时中国的政治、军事、经济和文化中心。这前两轮的竞争,一是来自口岸开放,二是来自战时政治地位,技术进步的作用并不突显;第三轮就是重庆直辖,重庆直辖后的中国得到了入世的红利,抢占了移动互联时代的技术风口,从一省的工业城市蜕变为有全国影响的特大城市。

  与此同时,成都也在西部各中心城市中脱颖而出,成为跨国公司和民营科技企业在西部布局的首选。没有重庆发起的竞争,难以想象如今成渝间的比翼齐飞。比较一下西安、北京这些一方执政就可以看得更清楚。可以说,重庆的崛起是中国百年开放、民族复兴的诗篇。而由此看来成渝双城竞争是成渝地区高速发展的主动力,又是城市高质量发展的序幕。迄今为止这种竞争还主要表现在硬实力上的比拼,“双城经济圈”就是要求在高质量上竞争、在软实力上竞争,各美其美,美人之美,做最好的自己。成渝之间会演化出怎样的格局,谁也无法预测。可以预测的只有一条:限制竞争会阻碍双方和区域的发展。
 
竞争目标应当是全球城市

  英国城市学者克拉克在《全球城市简史》中提到一个现象:每当一个城市群形成的时候,就会伴随崛起一个全球城市。

  从英国和美国的历史看,当一个国家引领了一轮技术革命而处在世界舞台中心的时候,该国国内的中心城市一定在某一个到某几个方面扮演全球城市的角色。例如引领了蒸汽动力工业1.0革命的英国,曼彻斯特是世界纺织中心、牛津剑桥是世界高等教育中心、伯明翰是世界蒸汽机制造中心、格拉斯哥是世界船舶和机车制造中心。当美国在引领电动机和内燃机的工业2.0和计算机互联网的工业3.0时代里,匹茨堡是全球钢铁中心、底特律是世界汽车中心、西雅图是世界航空中心、休斯敦是世界石油与航天中心、旧金山湾区是计算机互联网中心。

  因此未来成渝城市群发育过程一定伴随全球城市的崛起,在工业4.0时代里应当扮演一个或几个世界级领头羊的角色。什么时候可以谈错位发展呢?纺织中心的曼彻斯特和利物浦之间、汽车之都的底特律和钢铁之都的匹茨堡之间才谈得上错位发展。到了这个阶段,底特律的汽车和匹茨堡的钢铁已是世界汽车和钢铁产业的中心。可见成渝必须面向世界,在某一个某几个领域中创造增量,成为世界经济文化发展的领头羊。竞争目标制定在全球城市,腹地就绝不仅限于中国西南地区。重庆的笔电和手机已经卖到一带一路,成都的大熊猫可以吸引全球青少年来做志愿者,就预示了这种全球城市的前景。

  提升城市的能级就一定要提高人才和资本的集聚度。这恰恰是当前最被人忽视的。成都市域面积已经达到1.7万平方公里,渝西城市群总面积1.8万平方公里,放在国际上都相当一个城市群(例如纽约湾区)的面积。但两方面的人口密度都还远远不足。无论成都还是重庆主城,人口和生产要素的集聚都远远没有完成,两者主城区人口都不足千万,距离中国一线城市两千万人口的平均水平还差距不小。

  以成都为例,人口密度只相当于深圳的1/4。就象是两杯同样的酒,其中一杯兑上了四倍的水一样。重庆由于大山大江分隔成组团城市,总的人口密度更低。城市圈首先要做强,做强就要提高密度。2018年成都地均产值约每平方公里1亿元,在全国城市中排名第23位,密度偏低。但是今年4月成都规划省级东部新区,900多平方公里的范围。这离天府新区获批仅六年(比较上海和天津,国家级新区已经建设了近二十多年)。

  这种空间上做大的结果会不会更加稀释人口和生产力的密度,影响到产业创新和城市能级的提升呢?当下的全球城市,上海、伦敦、巴黎、东京、纽约都是人口高密度的城市。中心城市聚集起高密度才有外溢的落差,成渝地区远未形成大中小城市协调发展的格局。成渝两主城一方面密度低,一方面规模大,出了主城就是巨大的断崖。就是四川第二大城市绵阳,不及成都经济总量的六分之一;重庆主城之外体量最大的涪陵,不足主城的八分之一。特别对于成都而言,与区域内四川各市是省会与地市的“兄弟”关系,不比重庆与各区之间的“父子”关系,四川城镇体系一向首位度畸高,成都为此可能难辞其咎。如果成渝的主城继续不断扩大面积,不仅于自身能级提升不利,也难以发挥出香港、上海和深圳那样产业外溢、辐射带动周边的作用。

  当然也有例外,旧金山湾区就是在大片郊区蔓延地带中出现了硅谷,确实不寻常。湾区研究院院长兰道夫对此的解释是,湾区的企业都处在技术竞争的前沿,他们都密切关注技术进步的方向,大家会经常在一起交流。有一次他在一个废弃的厂房里发现一群人在开会,他说在湾区每天都会有500到1000场这样的论坛或者研讨。这提醒我们城市的密度为的是从业者交流的便利度,当一个地方创新创业者主动保持高频率交流的时候,全球城市的地位也就不受密度影响了。

  当下,中央两次会议要求协调发展,不能人为造成市场配置资源的障碍。例如交通方面,成渝之间一些断头路现象就是突出表现,城轨互不衔接,泸州、自贡,川南片区城市快轨,没有与重庆、荣昌、大足、綦江无缝对接;高速收费不一样,一路两价。出现这样的问题就象考研的试题上做错了四则运算一样,实属不该。

  成都、重庆各自的城市圈在国际上达到了城市群的体量,一旦发展成熟便一定会造就出两个全球城市。成渝之间当下是城市连绵带形态,在两个全球城市引领下,经过未来二三十年的高质量发展,一定是规模在全球罕见的大城市群。这个城市群不应是“成都东扩”和“重庆西拓”蔓延式的对接结果,一定是有张有弛、疏密得当的节奏。但在成渝主城之间一定表现为“同城化”,不仅两市间交通顺畅便捷,共享电子车牌、共享公交卡,主城间能否通过磁悬浮等超高速交通方案直接打通CBD区域,使双城的高端生产性服务同城化?因为有了投融资、金融、信息的同城化,物流、生产布局就会顺理成章。

  成都因都江堰而坐拥天府之国,具有卓文君、李白、郭沫若的浪漫气质,重庆带着巴蔓子、邹容大将军的基因,担当抗战首都而充满英雄气概。成都的生活非常安逸,除了2008地震之年从没跌出中国幸福城市前十名,重庆百年之内两度直辖具有开放胸襟和创新的品格。未来两者不仅同为西南经济中心和长江上游经济中心,而且一定要在一带一路和全球经济中扮演领头羊的角色。当前阶段产业同构功能重叠,面向未来则通过充分竞争博弈,两者迥异的个性完全可以上演和而不同、相得益彰的全球“双城记”。

中小城市要抢抓“双城圈”机遇

  “双城圈”的提出,获益最大可能是众多中小城市特别是四川省的中小城市,他们现在可以名正言顺对接两个中心城市了。未来无论“双城记”演成一场什么样的戏码,他们都可以不断固势利导把握契机。像广安、泸州、达州这样本来就近渝远蓉的地方,可以名正言顺与重庆对接,而不必因政治正确而背对发展的机会。这是挑战与机遇并存的当口,选择重于奋斗,最忌犹豫不决。有一个说法叫“方向不对努力白费”,还有一个说法叫“选错方向也比没方向好”。

  清末民初南通人张謇,中过状元、兴办实业、规划建设了近代南通城市,他说“办一县的事,要有一省的眼光。办一省的事,要有一国的眼光。办一国的事,要有世界的眼光”。假如仅仅打自己一县一地的算盘,担心中心城市会空吸自己,担心面向重庆将失去本省支持,就没有站在历史正确的一边。广东顺德有一句话,“见了绿灯大步走,见了红灯绕道走”,千万百计也要对接重庆。

  对接的途径有哪些呢?按照北美城市学者简·雅各布斯的说法,腹地与大都市之间的对接无外乎四个方面:劳动力向重庆输出、农产品向重庆提供、招商引资吸引重庆的项目落地、基础设施与重庆打通。

  从成渝的情况看,还有一种对接充满中国特色,那就是让腹地的绿水青山满足主城市民的度假休闲需求,使它变成金山银山。远在湖北恩施的苏马荡,这个人口不足500人“中国最美小地方”,近年吸引大量重庆、武汉市民前往避暑度假,证明了强大的市场需求。

  从全国来看,农业是一个亏损产业。从中国农户收入来看,可能90%以上的农户的90%以上的收入都与农业无关。在户均承包地极为有限的情况下,留在农村的农民,往往是“一个月过年,一个月种田,10个月赌钱”。绿水青山很难靠农业变成金山银山,一定要挣城里人的钱。

  现在远离大城市中心的乡村有三大资源在闲置:青山绿水在闲置、“50、60”的半劳动力和一年只住15天的农宅、院落也在闲置。这些闲置的资产如何变为金山银山?城里人敢不敢贸然走进一个陌生地方来度假休闲,有没有安全感?这就要看乡村社会治理的水平,社会治理是工业、农业、国防和科技四个现代化之外要实现的第五个现代化。

  操心基层社会治理的一定是县长、乡镇长这些“块块”的主官,他们行事的障碍往往是现行的各种法规政策,掌握这些法规政策的是各个“条条”部门。因为只要是因地制宜帮助基层,就有可能违反现有的法律法规和政策。比如说各种经开区、高新区等产业功能区,习惯把居民生活列为“配套”功能,能不能让配套功能变为主体功能,能不能让人居功能成为一个区域里最核心的功能,把“以人为核心”落实到用地性质上?能不能拿出一些工业用地改变功能给居民建一些公园、商场、学校、医院?能不能让办公楼的首层开放给餐饮、健身、娱乐?能不能在城市的街心多创造一些可以运动娱乐跳广场舞的空间,而不是做一些没有实效的绿化?这些都需要开发区、国土规划、市容绿化等等部门协同支持。而且这些都是自选动作,不是规定动作,每一个动作的完成都是一次主动的“我要做”,需要的都是综合性的配套改革。

  竞合在顶层,改革在基层,发力是块块,支援是条条。无论是省级市级县级乡镇级,未来20年这几届决策者们注定要塑造成渝地区的格局,让一个亲切宜居富有活力的城市群崛起在中国大西南,让成渝双城共同扮演一个造福世界的全球双城。衷心祝福他们能将职业当作志业,把工作当做创作,那就不仅不负党中央的一番苦心,也一定会为当代居民和后代子孙深深感念。

双城经济圈建设中要慎用顶层设计

  人们面对区域中心地位中的竞争往往寄希望于顶层设计,但珠三角城市群的实践提醒我们“顶层干预”一定要慎之又慎。

  以粤港澳大湾区城市群为例,在港珠澳大桥设计中,由于太多照顾香港的意见而设计成“单Y”方案,这一顶层设计把深圳排除在珠江东西两岸大通道之外,使得至今港珠澳大桥的车流量仅是虎门大桥的几分之一。“大佛山”方案,即在广州深圳之外打造广东“第三大城市”是又一个顶层设计,说穿了就是用统计方式打造大城市,这一决策违背了南海顺德地区的发展规律,人为膨胀了佛山市一级政府的体量,严重妨碍了顺德、南海的发展。在一片网络城市地带凭空打造的佛山新的城市中心,只能是无源之水。这个新城前后更名为“东平新城”、“佛山新城”,目前叫做“中德产业区”,最后把一个几近烂尾的摊子甩给顺德去接盘,这些都是成渝城市群“顶层设计”中应当警惕的前车之鉴。

  成渝地区双中心格局是世界罕见的,确实需要拿出有价值的顶层设计来破解这个世界级难题。若干年前成都市长葛红林就将市长定义为城市CEO,他在中国市长论坛上提出市长从事的是城市科学工程,不能将市长视为一个非专业性的官位,市长应当职业化。而参考葛红林的经历和主张,能否在成渝地区先行先试一项制度:市长职业化。市长的行政级别和政治待遇可以随政绩提升,但是只要人大任命后就不要轻易调离岗位。

  这项制度将有利于两地主官凝神静气,慎重决策。专注于城市高质量发展,掌握双城间的发展沿革和最新动态。不必另起炉灶彰显本届事功,不必为短期数据牺牲长远发展。
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